La Gobernanza Local, Retos y Oportunidades en un Mundo Global

Autor: Joan Prats (†)

Académico y Consultor Internacional

Frente a ciertos prejuicios iniciales que consideraron que la transición a la sociedad info/global determinaría una pérdida de peso de las ciudades, la evidencia actual es que la “era informacional y global” significa más comunicación, más información, más conocimiento, mayor densidad e intensidad en las relaciones humanas y, precisamente por ello, más ciudad.

1. Transformación de los roles de Ciudades y Regiones

1.1. Del Gobierno a la Gobernanza Local

La globalización y la localización son las dos grandes fuerzas del desarrollo en el siglo XXI. La globalización se asienta en un sistema red cuyos puntos nodales son las ciudades. Pero las ciudades sólo pueden ser locomotoras del desarrollo nacional y arrastrar al conjunto de la economía si son capaces de crear un clima adecuado para los negocios con servicios atractivos, infraestructuras urbanas y calidad de vida en general; y especialmente si se esfuerzan en buscar la colaboración entre el sector público, el privado y las asociaciones y grupos comunitarios. El factor crítico para el buen gobierno de la ciudad es la capacidad para gestionar estas redes de actores.

La globalización no sólo nace en las ciudades sino que se asienta en las mismas consistiendo fundamentalmente en las redes por las que circulan flujos entre ciudades. Ello es así porque: (1) la población mundial se concentra crecientemente en ciudades, (2) la interdependencia territorial se produce entre ciudades, (3) las ciudades son el espacio de encuentro y reconocimiento intercultural, (4) la economía del conocimiento requiere de entornos urbanos, (5) la sociedad del conocimiento se estructura en ciudades educadoras, (6) los problemas globales requieren respuestas urbanas, (7) los desafíos de la democracia son en gran parte desafíos urbanos…

Pero la globalización, al reestructurar el territorio, ha cambiado el concepto de ciudad. La ciudad hoy desborda la realidad concreta de un territorio y una población sobre la que ejerce jurisdicción una administración municipal urbana. La ciudad incluye y desborda el concepto de municipio.

Hasta el desarrollo de las ciudades industriales a partir de la segunda mitad del siglo XIX, la aglomeración urbana se localizó en el interior de los límites de los municipios de modo que la gestión de la ciudad correspondía a la administración municipal. Con la industrialización la aglomeración urbana desbordó los límites municipales, se hizo polimunicipal. El crecimiento plurimunicipal de una misma urbanización puso sobre la mesa o bien la extensión de los límites territoriales del municipio central o la creación de áreas metropolitanas. La primera forma predominó durante la segunda mitad del XIX y la configuración de gobiernos metropolitanos durante todo el XX y especialmente en los años 70 y 80. Razones de la pérdida de relevancia de los gobiernos metropolitanos…

Hacia finales de los 90, la tendencia en política metropolitana en Europa era dotar al área metropolitana de una estrategia territorial más que de una planificación territorial o urbanística clásica.

La estrategia se define en función de los grandes retos dinámicos y opciones de desarrollo integral, económico, social, cultural y territorial, y tiende a equilibrar o coordinar los intereses de los diferentes actores públicos y privados que actúan en el territorio.

Gestionar una ciudad o una realidad metropolitana significa considerar muchos ámbitos territoriales, de tal modo que resulta imposible definir una delimitación precisa de las ciudades entendidas como unidades espacio-temporales. Hoy no tiene mucho sentido pensar en el territorio adecuado en el que definir las políticas puesto que son las estrategias urbanas las que definen los territorios. [1]

Las ciudades de la sociedad global y del conocimiento se definen por la posición que ocupan en las estructuras reticulares de ciudades y territorios en las que se insertan. Estas estructuras se caracterizan por su asimetría y por una configuración muy variable que depende del posicionamiento y de la asignación de roles entre las ciudades y los territorios.

En este nuevo contexto, gobernar una ciudad consiste en incidir en las redes en las que se configura y de este modo poder incidir en los procesos económicos y sociales que impulsan su desarrollo y en las consecuencias de los mismos en la articulación del territorio. Gobernar una ciudad es intervenir en todos los ámbitos territoriales en los que se desarrollan las estrategias urbanas (eje local/global). El gobierno de una ciudad es un gobierno-red con diferentes niveles de acción territorial que debe contar con la presencia y la concertación de los distintos actores con capacidad para poder impulsar las estrategias económicas y sociales de la ciudad. El gobierno de la ciudad es un gobierno multinivel poco formalizado y flexible cuyas relaciones de poder entre los actores son variables y vulnerables.

Asimismo, profundizar la democracia representativa mediante instrumentos garantizadores de la transparencia, la participación y la responsabilización deviene factor crítico para garantizar que todos los intereses y preferencias concurren en condiciones de igualdad en la elaboración de las grandes decisiones estratégicas urbanas. Desde esta perspectiva, lo importante no es crear instituciones de gobierno en todos los ámbitos territoriales en los que se definen las estrategias y los servicios de la ciudad, sino dotar de autonomía, recursos, capacidad de dirección, transparencia, participación y responsabilización a los gobiernos locales en tanto que gestores de los nodos y subnodos de las realidades urbanas para poder participar activa y efectivamente en todas las redes que configuran hoy las ciudades.

Esto es lo que explica el éxito que en los últimos años ha tenido la planificación estratégica de las ciudades. La planificación hasta ahora practicada era sectorial y en correspondencia con las competencias municipales. Lo innovador del plan estratégico es que considera a la ciudad integralmente y se orienta a identificar los proyectos más importantes para su desarrollo independientemente de que correspondan o no a las competencias municipales. El plan contempla los intereses generales de la ciudad y no se deja aprisionar por el mapa de competencias. Por ello se hace en diálogo con las otras Administraciones, con el sector privado y con el sector social.

Contra lo que pudiera parecer es el plan estratégico el que permite visualizar más fácilmente las redes de interdependencia urbana de las que depende el progreso de la ciudad. Por ejemplo, cuando la integración de las áreas metropolitanas se ha pretendido establecer de arriba abajo mediante técnicas tradicionales de división de competencias, pocas veces se ha alcanzado el éxito. En cambio, la visión estratégica de diversas municipalidades permite comprender que el progreso de cada una pasa por la integración autónoma de todas en una red cuyo buen funcionamiento exige que la ciudad central gane competitividad y permita expandirse concertadamente a todas las restantes.

La globalización ha quebrado el principio político-administrativo de que la acción de un gobierno debe circunscribirse al territorio de su jurisdicción. Hoy un gobierno municipal al perseguir los intereses generales de sus vecinos no puede limitar el territorio de referencia de sus políticas y estrategias a sus límites administrativos; contrariamente, su capacidad más preciada es la de establecer acuerdos con los otros gobiernos y con los actores privados y públicos que resulten en cada caso relevantes. De hecho cada política o estrategia plantea un marco territorial de referencia diferente. Las política sociales tienden a situarse a nivel de barrio; las políticas de movilidad tienden a hacerlo a nivel regional; las grandes infraestructuras que las redes de ciudades necesitan se plantean muchas veces a nivel nacional o incluso internacional.

La gestión de redes de ciudades es decisiva para el progreso en nuestro tiempo. Y los gobiernos que se encuentran sin duda en la mejor posición para facilitar y fortalecer esta gestión son los gobiernos regionales. La gestión de redes de ciudades es la política territorial emergente clave de los gobiernos regionales. Debe basarse en el reconocimiento de la autonomía local, en la subsidiariedad, en el reconocimiento de las asimetrías, complementariedades y conflictos dentro de la red, y en la cooperación. Para que la red de ciudades y territorios en que la región consiste funcione, el gobierno regional debe ser capaz de elaborar una estrategia de desarrollo compartida por el conjunto de los actores territoriales incluidas las organizaciones empresariales y las entidades más representativas de la ciudadanía. De este modo la región se configura como un proyecto compartido que puede, además, cimentarse e impulsarse desde una identidad regional abierta y atractiva.

Notas comparativas de la gobernación de una ciudad francesa en los 60 y hoy.

1960

•    Había pocos niveles de gobierno y los gobiernos no se encontraban en competencia
•    La Administración era fundamentalmente servicios dentro de la jurisdicción municipal
•    Las tareas y competencias gubernamentales eran claras
•    La formación de coaliciones con otras Administraciones no estaba en la vida diaria
•    La legislación europea no importaba o importaba poco. Europa era un tema estatal
•    Se hacía planificación urbanística pero no se tenía casi ninguna responsabilidad sobre el desarrollo económico
•    El Alcalde tendía a ser un barón local poderoso, controlador de su organización política local, capaz de negociar y obtener beneficios del poder central, en estrecha relación con el prefecto departamental o directamente con las autoridades centrales, a lo que ayudaba el cúmulo de mandatos.

Hoy

Los procesos de transformación de la gobernación de las ciudades como un tránsito del gobierno a la gobernanza local. Como características destacadas de este cambio se suelen señalar:
•    El paso de pocas a muchas Administraciones públicas para cualquier asunto relevante: multiplicidad y fragmentación son características inherentes a la realización de los intereses generales dada la complejidad de nuestro tiempo.
•    De estructuras burocráticas jerárquicas y consolidadas a estructuras administrativas diversificadas y fragmentadas territorial y funcionalmente.
•    De una gestión pública presidida por las Tres Es (economía, eficacia y eficiencia) a una gestión centrada en la interacción entre el sector público, el privado y la sociedad civil.
•    De una gestión pública sectorial a una gestión pública transversal o integral.
•    De redes horizontales cerradas a redes abiertas, múltiples y extensas.
•    De redes internacionales mínimas a redes internacionales extensas.
•    De vínculos democráticos casi exclusivamente representativos a vínculos democráticos representativos más exigentes y complementados con la experimentación de otras formas de participación política.
•    De políticas públicas altamente rutinizadas al aprendizaje innovativo.
•    De unidades centrales que controlan directamente o otras que descentralizan e intervienen selectivamente.
•    De un liderazgo colegial y clientelista a otro más personalizado y carismático.

Todos estos cambios se están dando con intensidades y en combinaciones diferentes en los distintos países. El concepto de gobernanza no describe ni una realidad ni una categoría de realidades precisa sino un proceso de transición a realidades diferentes pero compartiendo una característica común: la clave del buen gobierno ya no reside tanto en la gestión interna de las organizaciones públicas como en la calidad de las interacciones entre éstas, la sociedad civil y el sector privado.

Esta transición se encuentra en España parcialmente reconocida en los trabajos para el Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno Local. Su punto de partida es que los municipios han dejado de ser autonomías administrativas vinculadas a la gestión de intereses privativos en un entorno simple y previsible para pasar a ser autonomías políticas con capacidad para ordenar y gestionar una parte sustancial de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad tal como por lo demás reconoce la Carta Europea de la Autonomía Local.

1.2. Gobernanza para la Competitividad y la Productividad: la Revalorización del Territorio

El descubrimiento de que la calidad de la ubicación es un determinante fundamental de la competencia empresarial y del bienestar de la población es un dato reciente. De él se derivan nuevas formas de concebir las relaciones entre gobiernos nacionales y locales, por un lado, y empresas, por otro, todo lo cual influye en la concepción misma de las políticas públicas.

Siguiendo en este punto a Michael Porter[2], una ubicación –sea un país, una región, una ciudad- no resulta hoy competitiva porque ofrezca a las empresas mano de obra, capital, recursos humanos, recursos naturales, infraestructura o subvenciones. Esto puede encontrarse cada vez en más lugares.

Lo decisivo es que ofrezca un entorno de negocios que permita a las empresas la aplicación de todos aquellos factores con alta productividad. La productividad es el determinante fundamental a largo plazo del nivel de vida de una nación. Un territorio sólo gana ventaja competitiva cuando es capaz de ofrecer a sus empresas la posibilidad de mejorar permanentemente la productividad.

Las empresas que innovan y mejoran permanentemente la productividad se encuentran radicadas en territorios que aseguran las cuatro condiciones siguientes, siguiendo en este punto a Porter: (1) factores de producción necesarios, como son los recursos humanos especializados o la infraestructura requerida para competir en un sector determinado; (2) una demanda interior informada y exigente en relación al producto o servicio; (3) presencia en el territorio de sectores proveedores y afines que sean internacionalmente competitivos, y (4) condiciones culturales e institucionales facilitadoras de la creación y la buena gestión empresarial, incluida la presencia de una competencia interior efectiva. La creación de estas condiciones es una responsabilidad compartida de los gobiernos y las empresas.

Los Gobiernos tienen un papel irrenunciable en la conformación del contexto y la estructura institucional que rodea a las empresas y en crear un entorno que las estimula a lograr ventajas competitivas. Los Gobiernos no pueden crear directamente sectores competitivos. Sólo las empresas pueden hacerlo. El papel de los Gobiernos es catalizador y estimulador tratando de reforzar las cuatro condiciones antes indicadas. La clave está en elegir bien los instrumentos de política, pues el tiempo requerido para lograr ventaja competitiva es largo (normalmente más de diez años) mientras que la preferencia política se orienta a ventajas a corto plazo tales como subvenciones, protección, fusiones convenidas, proyectos conjuntos de I+D, etc., que tienden a retrasar la innovación.

Frente a quienes siguen creyendo que la globalización tiende a decrecer la importancia de la ubicación ya que las empresas pueden aprovisionarse de bienes, capital y tecnología en cualquier parte del mundo, ubicando sus actividades donde les resulte más económico, la realidad muestra un panorama diferente. La competencia y la competitividad no dependen sólo de condiciones generales positivas, sino de condiciones específicas a nivel territorial que son las que permiten la aparición de los clusters o determinantes últimos de la ventaja competitiva.

Los clusters son concentraciones geográficas de empresas interconectadas, suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas (por ejemplo, universidades, institutos de normalización, asociaciones comerciales) que compiten pero que también cooperan. Pueden definirse como un sistema de empresas e instituciones interconectadas cuyo valor global es mayor que la suma de sus partes. Los clusters son una nueva manera de ver la economía que deja entrever nuevas funciones para las empresas, los poderes públicos y otras instituciones comprometidas en mejorar la competitividad. En una economía mundial, la ventaja competitiva depende de los clusters y, al tener éstos un marcado carácter local, resulta que la globalización ha reforzado la importancia de la ubicación, de lo local, en las políticas económicas. Los clusters surgen de la concentración en una región o ciudad determinada de técnicas y conocimientos muy especializados, instituciones, rivales, empresas afines y clientes avanzados y expertos. La proximidad geográfica, cultural e institucional permite tener un acceso especial, unas relaciones especiales, una información mejor, unos mayores incentivos y otras ventajas para la productividad y para el crecimiento de la productividad que son difíciles de aprovechar a distancia. Es fácil obtener materiales, información y tecnología ordinarios gracias a la globalización, mientras que las dimensiones más avanzadas de la competencia siguen estando sometidas a limitaciones geográficas. La ubicación importa y mucho, aunque de modo muy diferente al pasado.

De todo lo anterior se concluye que la función de los Gobiernos a favor de la productividad y la competitividad de las economías registra tres aspectos principales:

(1) Asegurar condiciones macro y microeconómicas positivas, tales como la estabilidad macroeconómica, el aumento de la calidad y eficiencia de los factores que necesitan las empresas (mano de obra preparada, infraestructura, información económica puntual y confiable), unas instituciones que los faciliten así como una serie de reglas e incentivos microeconómicos generales que rijan la competencia y que fomenten el crecimiento de la productividad (mediante la garantía de la competencia interna, un sistema fiscal y unas leyes de propiedad industrial e intelectual que fomenten la investigación, un sistema jurídico justo y eficiente, unas leyes que garanticen la protección de los consumidores, unas normas sobre la gobernanza empresarial que establezcan la responsabilidad de los directivos por resultados y regulaciones que promuevan la innovación). Todo este cúmulo de políticas y actuaciones corresponden principalmente al gobierno y a las administraciones públicas del estado.

(2) Pero con sólo lo anterior no se asegura la ventaja competitiva. Es necesario que, además, los poderes públicos faciliten el desarrollo y mejora de los clusters, con la finalidad de superar la fase de la competencia basada en el coste de los factores. Y como los clusters son de naturaleza fundamentalmente local y regional, la intervención de las administraciones regionales y urbanas resulta decisiva. Los clusters se originan inicialmente con independencia de las intervenciones públicas y a veces a pesar de ellas. Los clusters sólo se forman en lugares que ofrezcan en principio unas ventajas básicas suficientes. Las administraciones públicas deben reforzar y potenciar los clusters existentes y los que vayan surgiendo, y no tratar de crear otros absolutamente nuevos y, por lo general, vocados al fracaso. Una política de competencia orientada a los clusters se fija no en empresas o sectores aislados, sino en complejos de productores, proveedores, sectores afines, proveedores de servicios e instituciones. Las inversiones públicas derivadas de dicha política, al no fijarse en empresas o sectores específicos, no recortarán sino que incentivarán la competencia a la vez que se traducirán en bienes públicos o cuasipúblicos que tienen efectos significativos sobre muchas empresas y sectores vinculados entre sí.

(3) Los clusters contribuyen a superar viejos conceptos sobre las divisiones competenciales y exigen nuevos mecanismos para la articulación de la colaboración entre las empresas y las administraciones públicas en sus distintos niveles. El diálogo tradicional entre el gobierno y las tradicionales organizaciones empresariales y sindicales no puede ir más allá de las condiciones económicas y sociales generales. Como la productividad y el bienestar de la gente ya no sólo depende de las condiciones económicas generales o sectoriales, sino de la salud y dinamismo de los clusters, es a nivel de éstos donde debe articularse el diálogo y la colaboración entre todos los afectados que, al representar empresas y sectores diversos y al incorporar a las instituciones y en ocasiones a los clientes, desincentivarán la tendencia de las agrupaciones empresariales a limitar la competencia.

Todo lo anterior se traduce en la necesidad de desarrollar nuevas capacidades institucionales en el conjunto de las administraciones públicas para que éstas puedan jugar su nuevo rol de gestores estratégicos de la competitividad. La economía ha dejado de ser una cuestión departamental y exclusiva del Estado central. En el nuevo entorno global, las políticas de bienestar social son inseparables de las políticas de productividad y competitividad. La eficacia y eficiencia de estas políticas no se compadece ni con las divisiones competenciales tradicionales, ni con los esquemas de departamentalización o sectorialización de políticas, ni con las formas tradicionales de entender la relación entre las administraciones y las empresas. Contrariamente, apuntan a la generación de nuevos modelos de cooperación intergubernamental, de diseños organizativos transversales en las distintas administraciones, así como de generación de capacidades de construcción y gestión de redes entre administraciones, empresas e instituciones diversas. Un cluster funciona no sólo como agregado de empresas e instituciones sino por haberse establecido entre ellas una conciencia, una capacidad y una confianza interrelacional –lo que algunos llaman el capital o aglutinador social del cluster- que hacen que el sistema sea mucho más que la suma de sus partes. Esta creación no puede hacerse sin gobiernos con conciencia de sus nuevas funciones y con programas de desarrollo de las capacidades institucionales necesarias para su desempeño.

[1] Pascual, José María (2004), La Estrategia de las Regiones y la Gobernanza Territorial, documento de trabajo, Junta de Andalucía.

[2] Sus contribuciones más aplicadas pueden encontrarse en el Global CompetitivenessReport. El último corresponde a 2004-2005. Insiste cada vez más en que hay que cambiar el foco de la discusión sobre competitividad que todavía encuentra excesivamente centrado en la estabilidad de las instituciones, la salud macroeconómica, la apertura de mercados, la privatización, el sistema legal o la democracia. Todas estas condiciones –dice- ayudan a crear riqueza pero no la crean por sí mismas. La riqueza se crea en el nivel microeconómico porque sólo pueden crearla las empresas. La capacidad para crear riqueza se enraíza en la sofisticación de las prácticas operacionales y las estrategias de las empresas así como en el entorno microeconómico de negocios en el que las empresas compiten. “Más del 80 por 100 de las variaciones del PIB per cápita de los distintos países obedece a fundamentos microeconómicos. Si éstos no mejoran, las reformas macroeconómicas, legales, políticas y sociales no traerán frutos”. Esta mejora microeconómica sitúa una gran parte de la responsabilidad pública en las regiones y ciudades y en su capacidad para articularse en red.